TEMA 15
LOS DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO, FUNCIONES, CLASIFICACIÓN Y CARACTERÍSTICAS. ESPECIAL REFERENCIA AL DOCUMENTO ELECTRÓNICO. EL REGISTRO DE DOCUMENTOS: CONCEPTO Y FUNCIONES. PRESENTACIÓN, RECEPCIÓN, ENTRADA Y SALIDA DE DOCUMENTOS . EL ARCHIVO DE DOCUMENTOS :CONCEPTO Y FUNCIONES. CALSES DE ARCHIVOS Y CRITERIOS DE ORDENACIÓN. EL ACCESO A LOS DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS: SUS LIMITACIONES Y FORMAS DE ACCESO.
- CONCEPTO, FUNCIONES , CLASIFICACION Y CARACTERÍSTICAS DEL DOCUMENTO ADMINISTRATIVO.
1.1.
Concepto de documento administrativo.
Si partimos de la definición general del documento
como «escrito en el que constan datos
fidedignos, que sirve de prueba o testimonio, o que proporciona una información,
especialmente de carácter histórico, oficial o legal», un documento
administrativo es el soporte que contiene y en el que se registran los actos de
la Administración pública, es decir: la forma externa de dichos actos.
Art. 26 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, «Se entiende por documentos públicos administrativos los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas. Las Administraciones Públicas emitirán los documentos administrativos por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia».
1.2.
Funciones del documento administrativo.
Dos son las funciones que cumplen los documentos: la
de constancia y la de comunicación.
·
1.2.1. Constancia.
-Para asegurar
la pervivencia y la conservación de los actos administrativos, así como la
prueba de su existencia.
-Para garantizar
al ciudadano el cumplimiento de la Ley de Transparencia en cuanto al derecho acceso
o la consulta a los registros y archivos de las Administraciones públicas.
-Como testimonio
y justificación de la gestión administrativa, que garantiza el control de
legalidad.
·
1.2.2. Comunicación.
El documento es el medio con el que la Administración se dirige a los ciudadanos, a otras entidades o a los distintos órganos que la integran. En consecuencia, los documentos también cumplen una función informativa y comunicativa.
1.3.
Características.
Las características de los documentos pueden dividirse
en externas e internas, según se refieran a su estructura física o a su
contenido sustantivo:
·
1.3.1 Caracteres
externos: clase y soporte.
o
La clase está
determinada por el método empleado para transmitir la información. Los
documentos pueden ser textuales, si la información se transmite mediante texto
escrito (manuscrito, mecanografiado o impreso); también pueden ser iconográficos
(mapas, planos, dibujos, fotografías...); sonoros, o electrónicos e
informáticos (generados en el entorno de los ordenadores: disquetes, CD ROM,
DVD, etc.).
o
El soporte. En la
Administración ha sido predominante el documento de texto sobre el soporte de
papel, hasta el punto de identificar el documento administrativo con el
documento escrito. Pero la implantación de la Administración electrónica trae
consigo la implantación de soportes digitales, aunque manteniendo la escritura
como código de transmisión.
·
1.3.1 Caracteres
internos.
o
Emisión. Su emisor debe
ser un órgano administrativo que actúa en el ejercicio de sus competencias. Los
documentos que presentan los ciudadanos -solicitudes, alegaciones, recursos no
se consideran estrictamente administrativos, ya que carecen del elemento
subjetivo que acabamos de definir: ser emitidos por un órgano de la
Administración.
o
Producción de
efectos. El documento, en tanto que soporte del acto administrativo que contiene,
produce los mismos efectos de éste, tanto para el ciudadano, frente a terceros
y ante la propia organización administrativa. Deben excluirse de la condición
de documentos administrativos aquellos otros que, como resúmenes, extractos,
índices o anotaciones, no están destinados a producir efecto alguno.
o
Formalización. Se entiende por
formalización «la acreditación de la autenticidad de la voluntad del órgano emisor,
manifestada mediante firma manuscrita o por símbolos o códigos que garanticen
dicha autenticidad mediante la utilización de técnicas o medios electrónicos,
informáticos o telemáticos» (art. 3 del Real Decreto 1465/1999, de 17 de
septiembre, por el que se establecen criterios de imagen institucional y se
regula la producción documental y el material impreso de la Administración
General del Estado, en adelante, RD1465).
La formalización
garantiza la autenticidad del documento así como la voluntad de quien lo emite.
Se acredita con la firma original manuscrita o, si se emplean medios
electrónicos, con símbolos o códigos específicos (p. ej. la firma electrónica).
La formalización es obligatoria en todo documento que contenga actos
administrativos, incluidos los de mero trámite.
No se necesita
la formalización (manuscrita o electrónica) en los documentos en papel o
electrónicos que publiquen las Administraciones Públicas con carácter meramente
informativo, así como en aquellos que no formen parte de un expediente
administrativo. En todo caso, será necesario identificar el origen de estos
documentos.
o
Validez y nuevas
tecnologías. La introducción de la Administración electrónica ha reformulado los
requisitos de validez. Según el citado art. 26 de la LPAC, para ser
considerados válidos, los documentos electrónicos administrativos deberán:
§
-Contener información de cualquier naturaleza
archivada en un soporte electrónico según un formato determinado susceptible de
identificación y tratamiento diferenciado.
§
-Disponer de los datos de identificación que permitan
su individualización, sin perjuicio de su posible incorporación a un expediente
electrónico.
§
-Incorporar una referencia temporal del momento en que
han sido emitidos.
§
-Incorporar los metadatos mínimos exigidos.
§ -Incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable.
2. CLASIFICACIÓN DE LOS DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS EMITIDOS POR LA ADMINISTRACIÓN.
Los documentos administrativos pueden clasificarse
según la perspectiva de estudio que se adopte. En diversos trabajos sobre el
lenguaje administrativo y la redacción de documentos de la Administración, se
han propuesto distintos criterios de clasificación.
·
2.1. Según los
participantes en la relación administrativa.
Este criterio distingue dos categorías: documentos de
la Administración y documentos de los ciudadanos.
-Documentos de los ciudadanos
cartas,
declaraciones, quejas, solicitudes, recursos, renuncias, reclamaciones...
-Documentos de la administración dirigidos al
ciudadano
anuncios,
bandos, cartas, oficios, notificaciones, citaciones...
Documentos de la administración dirigidos a la
administración
actas, cartas,
notas interiores, oficios, informes, diligencias...
·
2.2. Según la
normatividad del contenido del documento.
Otra clasificación, propuesta, en este caso por Castellón Alcalá en su obra Los textos administrativos, divide los documentos de acuerdo con su carácter normativo o no normativo, excluyendo los escritos de los ciudadanos:
Documentos normativos o de decisión
§
Genéricos o
dispositivos Son las disposiciones generales que aprueban los organismos públicos, cuyo
destinatario es colectivo
§
Individuales. Son aquellos
documentos que van dirigidos a ciudadanos individualmente considerados, como
las resoluciones, acuerdos, etc.
Documentos no normativos de constancia de juicio de
transmisión
• 2.3. Según las fases del procedimiento.
Una tercera clasificación, propuesta por algunos
manuales de estilo y que mantiene la página web de la Administración General
del Estado (http://administracion.gob.es), divide los documentos según la fase
del procedimiento en que se producen. De este modo son tres las categorías
consideradas:
o
2.3.1 Documentos
de la fase de iniciación
§
-Acuerdo de inicio del procedimiento
§
-Requerimiento de subsanación de defectos de la
solicitud
§
-Petición de mejora voluntaria de la solicitud
§
-Acuerdo de adopción de medidas provisionales
§
-Acuerdo de acumulación de procedimientos
§ -Acuerdo de práctica simultánea de trámites
o
2.3.2 Documentos
de la fase de instrucción
§
-Acuerdo de apertura de un período de pruebas
§
-Acuerdo de práctica de prueba
§
-Acuerdo por el que se rechazan las pruebas propuestas
§
-Oficio de petición de informes
§
-Citación de comparecencia
§
-Concesión de trámite de audiencia
§
-Acuerdo de apertura de período de información pública
§
-Acuerdo de ampliación de plazos
§
-Acuerdo de tramitación de urgencia
§
-Acreditación de la notificación
o
2.3.3 Documentos
de la fase de terminación
§
-Resolución de caducidad por paralización del
procedimiento imputable al interesado
§
-Resolución de caducidad de procedimientos iniciados
de oficio susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen
§
-Resolución tipo
§
-Resolución de inadmisión
§
-Certificación de acto producido por silencio
administrativo
§
-Acuerdo de suspensión de la ejecución de un acto
·
2.4. Según la
declaración que contienen.
Finalmente, la clasificación que seguiremos se
corresponde con la establecida en el Manual de documentos administrativos (MAP,
1994). Esta clasificación parte de la base de que cada documento contiene una
declaración, una manifestación de un órgano administrativo para cumplir un fin
concreto: decidir, transmitir actos, dejar constancia y opinar o proponer actuaciones.
Así pues, se establecen cuatro categorías de documentos:
·
2.4.1 Documentos
de decisión o resolutivos
contienen una
declaración de voluntad de un órgano administrativo sobre materias de su
competencia
·
Resoluciones
·
Acuerdos
·
2.4.2 Documentos
de transmisión
Comunican la
existencia de hechos o actos a otras personas, órganos o entidades
·
Notificaciones
·
Publicaciones
·
Oficios
·
Notas interiores
·
Cartas
·
Convocatorias/anuncios
·
2.4.3 Documentos
de constancia o constatación
Contienen una
declaración de conocimiento de un órgano administrativo, persona o entidad
pública o privada, cuya finalidad es la acreditación de actos, hechos o efectos
·
Actas
·
Diligencias
·
Certificados
·
2.4.4 Documentos
de juicio
Contienen una
declaración de juicio de un órgano administrativo, persona o entidad, sobre las
cuestiones de hecho o jurídicas que sean objeto de un procedimiento
administrativo
·
Informes
·
Propuestas
· Dictámenes
ESPECIAL REFERENCIA AL DOCUMENTO
ELECTRÓNICO.
CAPÍTULO IV
De los documentos y los archivos electrónicos
·
Art. 29. Documento administrativo electrónico.
o
Las Administraciones Públicas podrán emitir válidamente
por medios electrónicos los documentos administrativos a los que se refiere el Art.
46 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común, siempre que incorporen una o varias firmas
electrónicas conforme a lo establecido en la Sección 3.ª del Capítulo II de la
presente Ley.
o
Los documentos administrativos incluirán referencia
temporal, que se garantizará a través de medios electrónicos cuando la
naturaleza del documento así lo requiera.
o
La Administración General del Estado, en su relación
de prestadores de servicios de certificación electrónica, especificará aquellos
que con carácter general estén admitidos para prestar servicios de sellado de
tiempo.
·
Art. 30. Copias electrónicas.
o
1. Las copias realizadas por medios electrónicos de
documentos electrónicos emitidos por el propio interesado o por las
Administraciones Públicas, manteniéndose o no el formato original, tendrán
inmediatamente la consideración de copias auténticas con la eficacia prevista
en el Art. 46 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, siempre que el documento
electrónico original se encuentre en poder de la Administración, y que la
información de firma electrónica y, en su caso, de sellado de tiempo permitan
comprobar la coincidencia con dicho documento.
o
2. Las copias realizadas por las Administraciones
Públicas, utilizando medios electrónicos, de documentos emitidos originalmente
por las Administraciones Públicas en soporte papel tendrán la consideración de
copias auténticas siempre que se cumplan los requerimientos y actuaciones
previstas en el Art. 46 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
o
3. Las Administraciones Públicas podrán obtener
imágenes electrónicas de los documentos privados aportados por los ciudadanos,
con su misma validez y eficacia, a través de procesos de digitalización que
garanticen su autenticidad, integridad y la conservación del documento imagen,
de lo que se dejará constancia. Esta obtención podrá hacerse de forma automatizada,
mediante el correspondiente sello electrónico.
o
4. En los supuestos de documentos emitidos
originalmente en soporte papel de los que se hayan efectuado copias
electrónicas de acuerdo con lo dispuesto en este Art., podrá procederse a la destrucción
de los originales en los términos y con las condiciones que por cada
Administración Pública se establezcan.
o
5. Las copias realizadas en soporte papel de
documentos públicos administrativos emitidos por medios electrónicos y firmados
electrónicamente tendrán la consideración de copias auténticas siempre que
incluyan la impresión de un código generado electrónicamente u otros sistemas
de verificación que permitan contrastar su autenticidad mediante el acceso a
los archivos electrónicos de la Administración Pública, órgano o entidad
emisora.
·
Art. 31. Archivo electrónico de documentos.
o
1. Podrán almacenarse por medios electrónicos todos
los documentos utilizados en las actuaciones administrativas.
o
2. Los documentos electrónicos que contengan actos
administrativos que afecten a derechos o intereses de los particulares deberán
conservarse en soportes de esta naturaleza, ya sea en el mismo formato a partir
del que se originó el documento o en otro cualquiera que asegure la identidad e
integridad de la información necesaria para reproducirlo. Se asegurará en todo
caso la posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y soportes que
garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones.
o
3. Los medios o soportes en que se almacenen
documentos, deberán contar con medidas de seguridad que garanticen la integridad,
autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los
documentos almacenados. En particular, asegurarán la identificación de los
usuarios y el control de accesos, así como el cumplimiento de las garantías
previstas en la legislación de protección de datos.
·
Art. 32. Expediente electrónico.
o
El expediente electrónico es el conjunto de documentos
electrónicos correspondientes a un procedimiento administrativo, cualquiera que
sea el tipo de información que contengan.
o
El foliado de los expedientes electrónicos se llevará
a cabo mediante un índice electrónico, firmado por la Administración, órgano o
entidad actuante, según proceda. Este índice garantizará la integridad del
expediente electrónico y permitirá su recuperación siempre que sea preciso,
siendo admisible que un mismo documento forme parte de distintos expedientes
electrónicos.
o
La remisión de expedientes podrá ser sustituida a
todos los efectos legales por la puesta a disposición del expediente
electrónico, teniendo el interesado derecho a obtener copia del mismo.
Art. 16. Registros.
o
1. Cada Administración dispondrá de un Registro
Electrónico General, en el que se hará el correspondiente asiento de todo
documento que sea presentado o que se reciba en cualquier órgano
administrativo, Organismo público o Entidad vinculado o dependiente a éstos.
También se podrán anotar en el mismo, la salida de los documentos oficiales
dirigidos a otros órganos o particulares.
Los Organismos
públicos vinculados o dependientes de cada Administración podrán disponer de su
propio registro electrónico plenamente interoperable e interconectado con el
Registro Electrónico General de la Administración de la que depende.
El Registro
Electrónico General de cada Administración funcionará como un portal que
facilitará el acceso a los registros electrónicos de cada Organismo. Tanto el Registro
Electrónico General de cada Administración como los registros electrónicos de
cada Organismo cumplirán con las garantías y medidas de seguridad previstas en
la legislación en materia de protección de datos de carácter personal.
Las
disposiciones de creación de los registros electrónicos se publicarán en el
diario oficial correspondiente y su texto íntegro deberá estar disponible para
consulta en la sede electrónica de acceso al registro. En todo caso, las
disposiciones de creación de registros electrónicos especificarán el órgano o
unidad responsable de su gestión, así como la fecha y hora oficial y los días
declarados como inhábiles.
En la sede
electrónica de acceso a cada registro figurará la relación actualizada de trámites
que pueden iniciarse en el mismo.
o
2. Los asientos se anotarán respetando el orden
temporal de recepción o salida de los documentos, e indicarán la fecha del día
en que se produzcan. Concluido el trámite de registro, los documentos serán
cursados sin dilación a sus destinatarios y a las unidades administrativas
correspondientes desde el registro en que hubieran sido recibidas.
o
3. El registro electrónico de cada Administración u
Organismo garantizará la constancia, en cada asiento que se practique, de un
número, epígrafe expresivo de su naturaleza, fecha y hora de su presentación,
identificación del interesado, órgano administrativo remitente, si procede, y
persona u órgano administrativo al que se envía, y, en su caso, referencia al
contenido del documento que se registra. Para ello, se emitirá automáticamente
un recibo consistente en una copia autenticada del documento de que se trate,
incluyendo la fecha y hora de presentación y el número de entrada de registro,
así como un recibo acreditativo de otros documentos que, en su caso, lo
acompañen, que garantice la integridad y el no repudio de los mismos.
o
4.Los documentos que los interesados dirijan a los
órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse:
En el registro
electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en los
restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere
el Art. 2.1.
En las oficinas
de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.
En las representaciones
diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.
En las oficinas
de asistencia en materia de registros.
En cualquier
otro que establezcan las disposiciones vigentes.
Los registros
electrónicos de todas y cada una de las Administraciones, deberán ser
plenamente interoperables, de modo que se garantice su compatibilidad informática
e interconexión, así como la transmisión telemática de los asientos registrales
y de los documentos que se presenten en cualquiera de los registros.
o
5. Los documentos presentados de manera presencial
ante las Administraciones Públicas, deberán ser digitalizados, de acuerdo con
lo previsto en el Art. 27 y demás normativa aplicable, por la oficina de
asistencia en materia de registros en la que hayan sido presentados para su
incorporación al expediente administrativo electrónico, devolviéndose los
originales al interesado, sin perjuicio de aquellos supuestos en que la norma
determine la custodia por la Administración de los documentos presentados o
resulte obligatoria la presentación de objetos o de documentos en un soporte
específico no susceptibles de digitalización.
Reglamentariamente,
las Administraciones podrán establecer la obligación de presentar determinados
documentos por medios electrónicos para ciertos procedimientos y colectivos de
personas físicas que, por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación
profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad
de los medios electrónicos necesarios.
o
6. Podrán hacerse efectivos mediante transferencia
dirigida a la oficina pública correspondiente cualesquiera cantidades que haya
que satisfacer en el momento de la presentación de documentos a las
Administraciones Públicas, sin perjuicio de la posibilidad de su abono por
otros medios.
o
7.. Las Administraciones Públicas deberán hacer
pública y mantener actualizada una relación de las oficinas en las que se
prestará asistencia para la presentación electrónica de documentos.
o
8.No se tendrán por presentados en el registro
aquellos documentos e información cuyo régimen especial establezca otra forma
de presentación.
-EL ARCHIVO DE DOCUMENTOS: CONCEPTO Y FUNCIONES. CLASES DE ARCHIVO Y CRITERIOS DE ORDENACIÓN.
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Art. 17. Archivo de documentos. LRJ
§
Cada Administración deberá mantener un archivo
electrónico único de los documentos electrónicos que correspondan a
procedimientos finalizados, en los términos establecidos en la normativa reguladora
aplicable.
§
Los documentos electrónicos deberán conservarse en un
formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del
documento, así como su consulta con independencia del tiempo transcurrido desde
su emisión. Se asegurará en todo caso la posibilidad de trasladar los datos a otros
formatos y soportes que garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones. La
eliminación de dichos documentos deberá ser autorizada de acuerdo a lo
dispuesto en la normativa aplicable.
§
Los medios o soportes en que se almacenen documentos,
deberán contar con medidas de seguridad, de acuerdo con lo previsto en el
Esquema Nacional de Seguridad, que garanticen la integridad, autenticidad,
confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos
almacenados. En particular, asegurarán la identificación de los usuarios y el
control de accesos, así como el cumplimiento de las garantías previstas en la
legislación de protección de datos.
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Concepto
de archivo:
1. Son Archivos los conjuntos orgánicos de documentos,
o la reunión de varios de ellos, reunidos
por las personas jurídicas, públicas o privadas, en el ejercicio de sus
actividades, al servicio de su utilización para la investigación, la cultura,
la información y la gestión administrativa. Asimismo, se entienden por Archivos
las instituciones culturales donde se reúnen, conservan, ordenan y difunden para
los fines anteriormente mencionados dichos conjuntos orgánicos.
Funciones
del archivo
La principal función del archivo consiste en la
conservación de documentos, ya que la Ley obliga a ello estableciendo unos
plazos mínimos de conservación, durante los cuales puede ser requerida su presentación.
Estos documentos se conservaran debidamente ordenados y clasificados. Esta
conservación proporciona información sobre el funcionamiento y los asuntos
tratados por la entidad. El archivo será eficaz cuando se encuentra rápidamente
lo que se busca.
Otra función del archivo es la de ser un centro activo
de información que permite relacionar los nuevos documentos con los ya archivados.
Además sirve como medio de consulta cuando se pretende indagar en las
actuaciones del pasado. También el archivo sirve como elemento probatorio
cuando el organismo o entidad pretende demostrar la realización de un acto o la
forma de hacerlo.
CLASES DE ARCHIVO
Según
el grado o frecuencia de utilización:
o
Archivos activos
o de gestión:
Recogen
documentos recién entregados en la entidad o de consulta frecuente.
Es el archivo
realizado directamente por el empleado o funcionario en su puesto de trabajo.
El número de consultas de este archivo es muy amplio y los documentos
archivados pueden provenir de otros organismos departamentos o bien has sido
entregados directamente por los interesados
El funcionario
es el responsable directo de su archivo, debe clasificar los documentos y mantenerlos
en el archivo el tiempo estrictamente necesario fijado por la entidad o el que
resulte imprescindible para realizar sobre el documento las operaciones
oportunas. Sólo deberán estar por tanto los documentos en poder del funcionario
el tiempo oportuno, sin que sirva el archivo como lugar permanente de
almacenamiento, debiéndose enviar los documentos a otros puestos de trabajo
para que siga su tramitación o bien a los archivos semiactivos de los
departamentos si se ha terminado el trabajo sobre éstos.
El archivo de
gestión debe estar perfectamente ordenado para facilitar la rapidez de
actuación y la perfecta localización del documento.
o
Semiactivos: contienen
documentos provenientes de archivos activos por haberse realizado sobre ellos
el trabajo concreto.
o
Inactivos: recoge los
documentos que habiendo perdido todo su valor operativo y funcional, conservan
valor histórico, político, o documental.
Según
el lugar de emplazamiento:
o
Generales o
centralizados: documentos que se conservan en el mismo lugar y es consultado por distintos
departamentos.
o
Descentralizados
o parciales: se encuentran en las distintas dependencias de la entidad. Estos a su vez
pueden ser:
§
Departamentales
o por secciones.- en el propio departamento por ser utilizado constantemente
por este.
§
Personales.- de cada
puesto de trabajo para que pueda ser de acceso inmediato a la persona que trabaja
con ellos.
Estas dos
clasificaciones no son excluyentes, sino que se complementan entre sí.
Ordenación.
Los diferentes tipos de ordenación permiten
seleccionar un criterio por el cual los expedientes o documentos serán situados
de manera correlativa: según la fecha (ordenación cronológica), según el nombre
(ordenación alfabética), según el código (ordenación numérica), según la división
territorial o geográfica (ordenación topográfica) o según la temática
(ordenación por materias):
o
La ordenación
cronológica se basa en un elemento presente en prácticamente cualquier documento, su
fecha, y se concreta en la secuencia año, mes, día. Comenzando por el año más
remoto, los documentos se suceden hasta la fecha más reciente, dentro de cada
año por meses y dentro de éstos por días. Los libros de contabilidad o los
libros de actas de una empresa son ejemplo de documentos que se deben ordenar
cronológicamente por períodos anuales.
o
La ordenación
alfabética suele tener como referente principal los apellidos de una persona o la
razón social de una empresa y utiliza las letras del abecedario como criterio
de ordenación. Es el idóneo, por ejemplo, para series de expedientes
personales, como es el caso del personal contratado de una empresa.
o
La ordenación
numérica responde habitualmente a un sistema de códigos que permiten identifcar inequívocamente
un documento concreto. Por ejemplo, el número asignado a una factura o un
recibo, el número de un expediente, el número de registro de entrada o salida
de la correspondencia, etc. Es el sistema más utilizado en las tareas más
vinculadas a la contabilidad y las tareas administrativas comunes.
o
La ordenación
geográfica o topográfica permite la ordenación de elementos en función de su
situación en una zona o territorio; sería el sistema empleado por un agente de
la propiedad inmobiliaria para ordenar los inmuebles de una zona ya que
emplearía la secuencia localidad, barrio o distrito, calle, etc.
o
La ordenación
por materias parte del contenido de los documentos y refleja los asuntos o temas tratados
por ellos. Si existe abundante documentación es preciso elaborar listas
alfabéticas de materias. Es un sistema adecuado para ordenar estudios,
informes, dossieres y memorias técnicas, agrupándolos por áreas temáticas.
1.CONCEPTO
Uno de los instrumentos que permiten hacer efectivas
las garantías del ciudadano frente al ejercicio de las prerrogativas de las que
goza la Administración es el derecho de acceso de aquel a los archivos y
registros administrativos que se reconoce en el Art. 105.b) de la Constitución
Española. Como destaca la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de noviembre de
2000 (Rec. 4618/96) constituye una manifestación del principio de transparencia
administrativa, y con otras manifestaciones como el derecho de audiencia o la obligación
de motivar las decisiones administrativas integra el contenido de uno de los
llamados “derechos de última generación”, el derecho a una buena administración
contenido en el Art. 41 de la Carta de Derechos de la Unión Europea. Por otra
parte tras la reforma efectuada por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, este derecho de
acceso se amplió en el Art. 13 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, a la
información pública, entendiéndose por tal los contenidos o documentos,
cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los
sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido
elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. Así el nuevo Art. 13
d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común
de las administraciones públicas, dice que los ciudadanos tienen derecho a
acceder a la información pública, archivos y registros de acuerdo con lo
previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico.
Su eficacia como mecanismo de control de la actuación
administrativa se revela, de un lado, en la posición del interesado en relación
a su derecho a conocer en cada momento el estado de tramitación del
procedimiento en el que se va a resolver acerca de su pretensión o en relación
al interés del que es portador y de otro, de un modo mas general, al reconocer
el derecho de los ciudadanos a ser informados del funcionamiento de las
Administraciones públicas. De hecho, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, distingue
de un lado, el derecho a conocer en cualquier momento, el estado de la
tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de
interesados, el sentido del silencio administrativo, el órgano competente y los
actos de trámite dictados, así como a obtener copias de documentos contenidos
en ellos (art. 53 L 39/2015), y de otro, el derecho de acceso a los registros y
archivos de las Administraciones Públicas en los términos previstos en la Ley
19/2013 y en el resto del Ordenamiento Jurídico (art. 13 d) L 39/2015).
Esta segunda manifestación es la que nos interesa pues
la primera dependerá de la situación del interesado en relación con cada
procedimiento administrativo. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre desarrolla el
ejercicio de este derecho de acceso distinguiendo:
o
Ámbito subjetivo de aplicación.
Información pública, archivos y registros administrativos de las
Administraciones Públicas Territoriales (Administración del Estado, Comunidades
Autónomas y Locales) y Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes
de las anteriores que ejerzan funciones administrativas.
o Ámbito objetivo. Comprende los registros y los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud.
El acceso comprende tanto el acceso directo a los
documentos en cuestión como el de obtener copias y certificados de los mismos.
Este derecho se reconoce a quienes “tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas” , de acuerdo con lo establecido en el Art. 3 de la Ley 39/2015, esto es, no solo las personas físicas, sino también las personas jurídicas, los menores de edad en determinadas circunstancias y, cuando la Ley lo declare expresamente, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos.
Existen
materias excluidas del derecho de acceso, en particular, la propia Constitución
Española contempla los archivos y registros que afecten a la seguridad y
defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las
personas. Por esa razón, el Art. 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre regula
los límites al derecho de acceso, en aquellos supuestos en los que pueda
suponer un perjuicio para:
o
La seguridad nacional.
o
La defensa.
o
Las relaciones exteriores.
o
La seguridad pública.
o
La prevención, investigación y sanción de los ilícitos
penales, administrativos o disciplinarios.
o
La igualdad de las partes en los procesos judiciales y
la tutela judicial efectiva.
o
Las funciones administrativas de vigilancia,
inspección y control.
o
Los intereses económicos y comerciales.
o
La política económica y monetaria.
o
El secreto profesional y la propiedad intelectual e
industrial.
o
La garantía de la confidencialidad o el secreto
requerido en procesos de toma de decisión.
o La protección del medio ambiente.
La aplicación de estos límites deberá estar siempre
justificada, en función de las circunstancias de cada caso, y de acuerdo con el principio de
proporcionalidad.
En el Art. 15 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre se
regulan los límites al derecho de acceso cuando la información solicitada
contenga datos personales de especial protección, de acuerdo con lo establecido
en los apartados 2 y 3 del Art. 7 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre,
de Protección de Datos de Carácter Personal.
El Art. 16 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre
establece la posibilidad de conceder el acceso parcial a la información
solicitada, en aquellos supuestos en los que los límites establecidos en el Art.
14 no afecten a la totalidad de la información.
II. REGULACIÓN
Además el derecho de acceso se regula mediante normas
concretas en relación con determinados sectores del ordenamiento jurídico que
cuentan con una regulación específica en esta materia que desplaza la
aplicación de la Ley 40/2015, de 1 de octubre. Son las siguientes:
·
Patrimonio
histórico artístico, Art.s 57, 58 y 62 de la Ley 16/1985 de 25 de junio,
del Patrimonio Histórico español.
·
Materias clasificadas
y secretos oficiales, la Ley 9/1968 de 5 de abril, de Secretos Oficiales.
·
Datos sanitarios
personales de los pacientes, Art.s 10 y 23 de la Ley 14/1986, de 25 de abril,
General de Sanidad, modificada en este punto por la Ley 26/2011 de 1 agosto. En
esta materia, además, ha de tenerse en cuenta la Ley 41/2002, de 14 de
noviembre, de autonomía del paciente y derechos y obligaciones en materia de
información y documentación clínica, pues la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de
diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal califica a los datos
relativos a la salud de los ciudadanos como datos especialmente protegidos,
estableciendo un régimen singularmente riguroso para su obtención, custodia y
eventual cesión.
Particular interés presenta el derecho de acceso a la
historia clínica que se regula en el Art. 18 de la Ley 41/2002 del
siguiente modo:
1. El paciente
tiene el derecho de acceso, con las reservas señaladas en el apartado 3 de este
Art., a la documentación de la historia clínica y a obtener copia de los datos
que figuran en ella. Los centros sanitarios regularán el procedimiento que
garantice la observancia de estos derechos.
2. El derecho de
acceso del paciente a la historia clínica puede ejercerse también por
representación debidamente acreditada.
3. El derecho al
acceso del paciente a la documentación de la historia clínica no puede
ejercitarse en perjuicio del derecho de terceras personas a la confidencialidad
de los datos que constan en ella recogidos en interés terapéutico del paciente,
ni en perjuicio del derecho de los profesionales participantes en su
elaboración, los cuales pueden oponer al derecho de acceso la reserva de sus
anotaciones subjetivas.
4. Los centros
sanitarios y los facultativos de ejercicio individual sólo facilitarán el
acceso a la historia clínica de los pacientes fallecidos a las personas
vinculadas a él, por razones familiares o de hecho, salvo que el fallecido lo
hubiese prohibido expresamente y así se acredite. En cualquier caso el acceso
de un tercero a la historia clínica motivado por un riesgo para su salud se limitará
a los datos pertinentes. No se facilitará información que afecte a la intimidad
del fallecido ni a las anotaciones subjetivas de los profesionales, ni que
perjudique a terceros.”
Puede apreciarse
como la Ley, a la hora de regular el acceso hace una ponderación de los
distintos intereses en juego, conciliando los del paciente, los de terceros y
los de los profesionales sanitarios en relación con la historia clínica del
primero.
·
Archivos de la
legislación de Régimen Electoral, Art. 41 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio
del Régimen Electoral General.
·
Archivos que
sirven a fines exclusivamente estadísticos dentro del ámbito de la función
estadística pública, Art.s 13 a 19 de la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de Función
Estadística Pública.
·
Datos de carácter
personal, Art.s 13 y siguientes de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre de
Protección de Datos de Carácter Personal.
·
Acceso a los
documentos obrantes en los archivos de las Administraciones Públicas por parte de
las personas que ostenten la condición de Diputado de las Cortes Generales,
Senador, miembro de una Asamblea Legislativa de Comunidad Autónoma o de una
Corporación Local; el derecho de acceso se regula en las normas de organización
y funcionamiento de tales instituciones políticas y en las que regulan el
Estatuto de los miembros de las mismas.
·
Acceso a los
datos del Registro Civil y del Registro Central de Penados y los registros
de carácter público cuyo uso esté regulado por una ley.
·
Derecho de
acceso a información medioambiental. Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que regula
los derechos de acceso a la información,
de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente
-incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE.
La ley citada
obliga a las Administraciones Públicas a informar a los ciudadanos sobre los
derechos que les reconoce la Ley (esencialmente a acceder a la información
ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros
sujetos que la posean en su nombre), y a ayudarles en la búsqueda de la
información, al tiempo que se impone la obligación de elaborar listas de las
autoridades públicas que poseen información ambiental, que deberán ser
públicamente accesibles con el fin de que los ciudadanos puedan localizar la
información que precisan con la mayor facilidad. Se amplía considerablemente el
tipo de información objeto de difusión, identificando unos mínimos de obligado
cumplimiento en función de su importancia y de su urgencia. Además, para evitar
y prevenir daños en caso de amenaza inminente para la salud humana o el medio
ambiente, deberá difundirse la información que permita adoptar las medidas
necesarias para paliar o prevenir el daño. La Ley precisa que la obligación de
suministrar la información no deriva del ejercicio de una competencia
sustantiva sino del hecho de que la información solicitada obre en poder de la
autoridad a la que se ha dirigido la solicitud, o del de otro sujeto en su
nombre. Se reduce el plazo de contestación a un mes y sólo podrá ampliarse
cuando el volumen y la complejidad de la información lo justifiquen. Además, a
la hora de decidir si proporciona la información solicitada la autoridad
pública debe ponderar en cada caso los intereses públicos en presencia, y
justificar la negativa a suministrar la información solicitada. En todo caso,
los motivos de excepción deberán interpretarse de manera restrictiva.
Como decíamos
más arriba, el derecho de acceso comprende tanto el acceso directo a los
documentos en cuestión como el de obtener copias y certificados de los mismos.
Sin embargo, conviene hacer una referencia a propósito del acceso de Concejales
a la información precisa para el ejercicio de sus funciones. La jurisprudencia
señala que el núcleo esencial del derecho a participar en asuntos públicos
supone para los Concejales el acceso a la documentación e información existente
en el Ayuntamiento, pero no les añade ningún otro complemento que exceda del fin
de estar plenamente informados. Esa declaración principal se completa luego con
la afirmación de que debe hacerse una distinción entre el derecho de acceso a
la información y el derecho a obtener copias; señalando que en el Art. 23.2 de
la Constitución se integra el primero de estos derechos, el de acceso a la
información reconocido y regulado en el Art. 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril
reguladora de las Bases de Régimen Local, pero no el de obtener copias de
documentos.
En todo caso, “las condiciones para reclamar ese derecho de obtención de copia son diferentes según el título normativo que sea invocado: cuando se ejercite al amparo de los apartados a) y b) del Art. 15 del Real Decreto 2568/1986 de 28 Nov. (Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales), habrá de precisarse el asunto en relación al cual se piden las copias; y cuando lo sea según el apartado c) de ese mismo precepto reglamentario, deberá cumplirse con la exigencia de individualización documental que establece los apartados 7 y 8 del Art. 37 de la Ley 30/1992.” Sentencia de 29 de marzo de 2006 (Rec. 4889/01).
·
En los Art.s 17
a 22 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, se regula el
ejercicio del derecho de acceso a la información pública y frente a toda
resolución expresa o presunta en materia de acceso podrá interponerse una
reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con carácter
potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa (art.24
Ley 19/2013).
III. FORMA DE EJERCER EL DERECHO DE ACCESO
El derecho de acceso debe ejercerse mediante petición individualizada de los
documentos que se desee consultar sin que quepa formular una solicitud genérica
sobre una materia o conjunto de materias. Se pretende de este modo que el
ejercicio del derecho no perturbe el regular funcionamiento de los servicios públicos.
Así, la sentencia de 30 de mayo de 2007 (Rec. 5077/05) advierte que el derecho
de acceso contemplado en el Art. 13 de la Ley 39/2015 no puede ser interpretado
de modo absolutamente literal, de forma que cualquier petición en cualquier
momento y cualquiera que sea su contenido (se solicitaba la copia de 300
folios) había de ser inmediatamente satisfecha, sino en un contexto
sistemático, siendo la propia Ley, en su Art. 37, al regular el derecho de
acceso a los archivos y registros, la que establece un límite a las peticiones
de los particulares, al señalar que será ejercido de forma que no se vea
afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos, debiéndose,
a tal fin, formular petición individualizada de los documentos que se desee consultar,
sin que quepa, salvo para su consideración con carácter potestativo, formular
solicitud genérica sobre una materia o conjunto de materias.